背景和问题：

　　上海市人民政府“十三五规划”确立了全面建成养老服务供给、保障、政策支撑、需求评估和行业监管“五位一体”社会养老服务体系的“上海养老顶层设计”战略应对举措。根据调研，当前上海的“五位一体”的这一养老顶层设计还存在几个关键薄弱问题。

　　分析：

　　1、实施的对象问题。现有调查表明：1）养老服务获得面窄，可以享有政府供给对象仅占本市老年人的8%（约35万）；2）经济标准起点高，覆盖度低，服务人群为“低保、低收入、三无”等困难老年（约4.2万，0.98%）。3）不足10%的老年人有机会享有政府提供供给的养老服务或补贴待遇，而养老金月平均3500元/月以下的本市老年人占51.22%。当前的关键问题是解决广大老年人口对养老服务需求的供给矛盾，而少数困难老人的福利代表，使广大老年人群难以共享社会发展红利。

　　2、服务供给力不足。上海“十二五”期间老年人口净增104.93万人，全市老龄工作人员5年间减少30%。自2000年上海老龄工作机构改为虚设，设在市民政局的行政编制仅7人；区级为2-3兼任；而街镇为虚设，由民政科兼管。区级基层老龄工作条线多，全年项目超过35项，人员在各条线项目内穷于应付，多有负面情绪。“体系”的基础是养老服务的供给体系，老龄工作机构的体制不全是造成养老服务供给系统短板的根源。

　　3、服务体系运作有硬伤。需求评估和行业监督是“体系”必不可少的组成，是运行的关键和保证，需要有综合协调力、有执行力和监管力度的实体机构来实施。虚设的“上海市老龄工作委员会”是政府的议事协调机构，而近年市老龄委主任一职并未明确，委员单位虽已增设到49个，涉及全市所有行政部门；“老龄工作处”根本无力协调各方，九龙治水，功效难定。

　　建议：

　　1、践行“法治老龄”，依法行政，健全上海老龄工作体制机构。

　　全国各省市老龄办根据国家老年法规定设置具备行政执法主体的共有16个，上海不在其列。习近平总书记强调“应着力健全老龄工作体制机制”：坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合。

　　建议在市政府行政序列下设立有行政职能的上海老龄局（委），以“五位一体”运行职能为依据，调整现有分散的老年工作部门，实施职责和功能配置，依法行政。或可在现有民政体系下设二级局，逐步充实机构职能部门，建立工作机制，逐步增进机构机制的完善，提升系统的“协调”“执行、实施”功能，良性运行，逐步过渡，最终实现机构、机制的整合。以区域老年人口状况为依据，强化老龄工作基层工作力量，调整、充实区、街镇老龄基层工作队伍的行政力量，完善各级老龄组织架构和功能定位，为基层养老服务供给系统提供支持和人员保障。

　　2、实施“党委领导，政府主导”的实体化工作管理机制，减少各部门行政壁垒，提高行政效率，有效分配和协调社会和行政资源，有效保障不断增长的老年群体的公共权益，积极应对老年人不断增长的个性化、多样化的合理需求。

　　上海是建设中的国际化大都市，上海不但要在对外开放、经济建设、文化建设上成为全国的率先城市，在民生建设特别在老龄化问题的应对上，也同样应勇于创新。托底保障、救困帮困是政府无可推卸的责任，但为老年人提供社会养老服务的政府责任并不限于少数人群的托底保障。政府应当真正从“积极老龄化”“健康老龄化”全人口视角，关注全体老年人的“发展”要求，让上海的全体老年人共享国际大都市的繁荣和改革的成果。